关于我市实施乡村振兴战略规划编制工作情况的调查报告

——2018年10月25日在石首市第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议上

市人大常委会城环工委主任廖红星

      根据市人大常委会《2018年人大工作要点》，9月13日-14日，市人大常委会组成视察调研组，由市人大常委会副主任成先军带领部分市人大常委会委员、市人大代表、乡镇人大主席，对我市实施乡村振兴战略规划编制工作情况进行了视察调研，调研组一行实地察看了团山寺镇过脉岭村、久合垸乡更名垸村、笔架山办事处易家铺村、东升镇新港口村、调关镇披甲湖村和观音庵村、桃花山镇李花山村、天鹅洲开发区三户街村、新厂镇杨家潭村，并召开了座谈会，听取了市政府办、市委农办、农业局、住建局、城管局、规划局、团山寺镇、久合垸乡、笔架山办事处、东升镇、调关镇、桃花山镇、天鹅洲开发区、新厂镇相关工作汇报。现将视察调查的情况报告如下：
       一、基本情况
实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，是新时代做好“三农”工作的总抓手。今年是乡村振兴的开局之年，市政府及相关部门高度重视乡村振兴规划编制工作,按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，立足“一个中心、三个城市、五个石首”的建设方针，以开展乡村振兴示范点建设为主抓手，坚持全域谋划，点面结合，分步实施，正在高标准编制对我市乡村振兴战略实施有长远指导意义的规划。
      1、全市乡村振兴战略总体规划编制情况。编制规划进展情况。去年末，经过政府采购程序，决定由浙江大学生态规划与景观设计研究院具体编制《石首市乡村振兴战略规划》。去年12月,浙江大学规划编制项目专班先后进驻到我市15个乡镇办区进行现场踏勘。在编制规划过程中，专班多次召开座谈会，反复征求我市干部群众的意见。于今年4月中旬形成初步设计方案， 5月下旬举行了初步成果交流会，市主要领导、部分乡镇科局负责人参加了交流，并对初步设计成果提出了一些修改建议。针对收集的意见，该专班于6月上旬再次赴各乡镇办区进行补充勘察，与乡镇办区充分交换意见，现已完成了评审稿。9月21日，再次召开专家评审会，并通过了专家评审。编制的主要内容。以石首地处江汉平原和洞庭湖平原地理中心的“百湖之城”环境特征及两个国家级自然保护区的特色资源为亮点，发挥利用产业、文化、生态、党建等多种乡村要素，以“九曲泽畔、首望乡村”为主题，推进“五兴五美”（质量兴乡、绿色兴乡、文化兴乡、善治兴乡、人才兴乡、产业兴乡；产业壮美、生态秀美、民风淳美、社会和美、生活富美），盘活人、地、钱等各方面的资源，架起城乡互融互通的桥梁，将优质农产品送出去，将城市居民引进来，促进农民增收、农业增效和农村发展，着力打造：“绿色产业”与“生态旅游”双驱发力的石首乡村振兴“双驱动模式”。
      2、近期规划目标。近期规划时间为2018年-2020年。在制定好总体规划的基础上，近期主要是围绕“一带、一路、一核、五线”和四个特色小镇规划，投入1.5亿元，把S221公路城区至桃花山沿线建设成乡村振兴示范带，把李花山、过脉岭、更名垸等9个村建设成市级示范村，把高陵岗、百子庵、管家铺等7个村建设成镇级示范村。为了使我市的乡村振兴实施时点与面的结合，桃花山镇李花山村、团山寺镇过脉岭村2个乡村的规划与全市总体规划同步编制。
      3、中远期规划目标。中期规划时间为2021年-2027年，远期规划时间为2028年-2035年。我市乡村振兴建设中远期目标是重点建设“一带一路、双核三片、六长线”。“一带”是长江经济带，“一路”是潜石高速。“双核”是市区城市发展核、天鹅洲生态旅游核，“三片”是东南文化旅居片、西南田园休闲片、江北生态观光片。“六长线”是“新农乡愁精品线、绿色田园精品线、桃李知音精品线、蛟子寻味精品线、岗上花开精品线、赏鹿观豚精品线”。
      二、存在的主要问题
      1、村级规划意识不强。目前，全市乡村振兴战略规划已经通过专家评审，然而我们在调研中了解到，在乡村振兴战略实施的主战场，村级有规划意识的却不多，大多数还在等待观望，少数村没有规划打算。一是认识不高。有的认为规划可有可无，做规划需要财力，无力做规划，有的认为做规划也难以实施。还有的村凭想象代替实际规划。二是以项目或产业实施方案代替总体规划。有的村只注重项目和部分具体景观的规划，没有从全域的角度和乡村振兴的内涵要求上来谋划乡村振兴的空间布局及整体规划。三是规划体现民意不充分。仅有的几例村级规划或正在编制的规划，在规划编制过程中，没有充分征求收集当地村民的意见，发挥村民的主体作用不够，往往以技术规范代替民意。
      2、乡村振兴规划编制合力不够。一是规划编制中没有注重一体规划设计，实行多规合一。党的十九大之前，有些乡镇办区也进行过部分中心村庄的规划，但规划过于单一。在调研过程中，有些乡镇、村，在思考和拟启动的规划编制上，仍然存在在局部事项上打转转，在某些具体项目上画圈圈，缺乏以村的全域为单位，以“五个振兴”为内容的统一性、完整性、系统性安排。二是政府部门及单位之间协同力度不够。我市乡村振兴战略规划编制范围广，包括全市11个镇、2个街道办事处、1个乡和1个省管经济开发区，共有154个村。在规划编制中，除农办牵头外，部门与乡镇办区村的配合力度不够，城乡规划主管部门参与力度偏小。三是实施进度不一致。如拟建的9个市级示范村中，只有团山寺过脉岭村、桃花山镇李花山村规划编制已基本完成，披甲湖、更名垸、三户街启动了规划编制工作，其他村规划编制尚处于思考和拟启动阶段。
      3、缺乏统一的工作机构。乡村振兴战略是一项浩大的工程，是“三农”工作的总抓手，建设周期长，内容繁多，迫切需要成立一个具体的工作协调机构。目前，我市乡村振兴工作暂由市委农办牵头负责，农办人员较少，承担的工作量与人员数不相匹配，要对全市乡村振兴战略（规划）进行组织协调、指导培训、督办检查、审核考核，实在是力不从心。
      三、几点建议
      1、要强化规划意识，突出规划引领作用。一是要加强学习培训，增强乡村规划意识，强化规划的引领作用。全市示范村、乡镇的重点村，特色文化村必须尽快启动规划编制，一般行政村也要征求村民意见，结合本村实际特点着手进行初步规划。二是要建立以行政村布局性规划为主的1+N规划体系，实行多规合一。一个村级总规加上产业、居住、土地、文化、基础设施、垃圾收运排污等多个子规划，在规划的编制中，要注重解决好下位规划与上位规划相衔接不冲突，同位规划之间不重复与不遗漏等问题。三是要突出中心村庄与一般自然村庄的功能区别。在规划编制时在突出当地的主导产业的同时，中心村庄规划还要注重突出文化、党建、医疗、教育、交通、水利、金融等公共服务设施的规划与建设。一般自然村庄要突出产业，保护耕地，注重环境的治理与保护。规划时要力求突出特色，做到一村一品、一村一景、一户一韵，以免千村一面。
      2、要强化分类指导，制定分层推进规划纲要。一是市政府要编制完善实施乡村振兴战略规划纲要。党中央提出到2020年，全国乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。实施乡村振兴战略是一项较长期的历史性任务。为了更好地推进我市乡村振兴战略的实施，需要编制具有指导性的规划纲要。二是政府要明确全市分年度、分批次推进建设的具体目标，标准和考核办法。三是规划、住建、城管、农业、乡镇办区等相关部门和单位要发挥职能作用积极参与我市乡村振兴规划编制工作，指导示范村、特色村、重点村、一般村编制规划的目标、步骤、时间表、路线图。
       3、要强化保障措施，力求规划实施。一是要建立乡村振兴战略的组织保障，成立相应工作机构。建设相应的工作机制乡村振兴战略涉及“三农”工作方方面面，要推进“大兵团”作战，改变农办势单力薄的局面。二是要建立人才保障机制，乡村振兴要靠人来实施，必须选优配强村级领导班子，产业领军人物，吸引更多优秀人才参与乡村振兴战略实施。三是要建立资金保障措施。结合我市实际，有计划，有步骤地加大政府财政预算和投入。要积极向上争取项目资金。要借力国家和省对实施乡村振兴战略的大力支持，多向上争项目资金。要充分挖掘利用当地文化、旅游、生态等资源，突显当地的主导产业，吸引民间资本参与到乡村振兴建设中来。
      4、要强化约束机制，增强规划的刚性约束。一是要注重规划的刚性约束。编制规划的主要目的是指导当前及今后一段时间更好地开展乡村振兴建设，避免重复性、浪费性、随意性、盲目性建设。规划制订实施后，一切建设活动都要受到规划刚性约束，严格划定适建区、限建区和禁建区，乡镇办区及村（社区）要严格执行，不得随意变更。二是有关部门要加大执法打击力度。对违规建设行为要进行打击，违规建筑该拆除要拆除，该处罚的要处罚，不能手软。三是要进行公示公告。规划制定后，要按法律程序进行公示公告，接受群众监督，采纳群众意见和建议。
      以上报告，请予审议。