关于《石首市湖泊保护行动方案（2015—2017年）》执行情况的调查报告

—2017年12月22日在石首市第九届人民代表大会常务委员会第六次会议上

市人大常委会农工委主任  汤玉华

主任、各位副主任、各位委员：

2015年1月，市八届人大四次会议通过了《关于代表联名提出的〈关于推进环境综合治理、加强湖泊保护的议案〉的决议》，为认真办理落实市人大及其常委会的决议，5月，市人民政府出台了《石首市湖泊保护行动方案（2015—2017年）》（以下简称《三年行动方案》）。根据市人大常委会2017年度工作安排，11月中旬，市人大常委会副主任王志芳带领常委会部分委员，就《三年行动方案》的执行情况进行了调查。调查组先后实地察看了秦克湖、白莲湖、上津湖等9个千亩以上的湖泊，“稻鸭共育”生态种养示范基地、月亮湖拆坝还湖工程、郑家湖退垸还湖工程、元丰蔬菜专业合作社沼气集中供气供肥综合利用工程；召开了湖泊保护各成员单位、部分市人大代表、乡镇人大副主席、沿湖群众代表座谈会。现将调查情况报告如下：

一、基本情况和主要做法

（一）基本情况

我市现有湖泊44个，面积90.741平方公里（13.6111万亩），湖泊蓄水量2.61亿立方米。最大的湖泊天鹅湖2.22万亩，最小的廖家渊21亩。

三年来，市政府及相关部门通过加强宣传教育、禁止投肥养鱼、收回湖泊承包经营权、实行人放天养、拆除围栏养殖、治理农业面源污染、涉湖畜禽养殖场标准化改造、控制污水排放、实施水体循环等措施，促进湖泊水质好转。全市千亩以上湖泊20个，面积12.65万亩，占湖泊总面积的92.9%，根据市环保部门2015年、2016年、2017年第三季度水质监测结果比较，Ⅲ类水质1个，与同期持平；劣V类水质由13个减少到2个，水质有了明显改善。千亩以下湖泊24个，面积0.96万亩，占湖泊总面积的7.1%，水质也逐步好转。2016年3月，我市作为荆州市唯一县市代表迎接2015年度省政府湖泊保护工作年度考核，得到上级主管部门的好评；2016年湖泊保护工作考核等次为良好，荆州市排名第二名。

（二）主要做法

1、建立机制，夯实责任。一是成立组织机构。成立了由市政府市长任组长，市分管领导任副组长，有关部门主要负责人为成员的湖泊保护工作领导小组；各乡镇办区实行行政“一把手”负总责，并明确一名分管领导具体抓。同时，全面落实湖长制，实行“一湖一策”管理制度。二是建立工作机制。建立了“政府主导、水利牵头、部门联动、合力推进”的工作机制，制定了湖泊保护和管理联席会议制度，明确各部门职责，落实工作责任。三是加大经费保障。三年来，市财政列支专项经费1000万元用于湖泊保护工作（2015年300万元，2016年300万元，2017年400万元）；2017年，在年初已专项列支的情况下，市财政预算又追加安排846.98万元（国有渔场收回湖泊经营权解决固定资产补偿478.98万元，终止国有湖泊经营权实行人放天养资金328万元，杨波坦故道网箱拆除补贴40万元），确保专款专用。四是实行目标考核。市湖泊保护领导小组每年与各涉湖管理单位签订《湖泊保护工作目标管理责任书》，对湖泊保护工作进行考核，对考核情况予以通报，并对工作不力的单位进行约谈。2015年，对成绩突出的桃花山镇进行通报表彰；对湖泊水质下降两个等次的团山寺镇、东升镇予以全市通报批评；2016年8月，对湖泊保护履职不力的市水产局及东升镇、小河口镇、高基庙镇、桃花山镇、大垸镇、团山寺镇等六个乡镇进行了约谈；今年8月，对湖泊退出承包经营进度缓慢的桃花山镇、东升镇、高基庙镇进行了督办。

2、多措并举，共同发力。市政府及相关单位按照有效发挥湖泊功能、合理利用湖泊资源、维护湖泊生态环境的要求，将全市44个湖泊90.741平方公里水面全部纳入保护范围。一是科学编制湖泊保护规划。市水利局编制了《石首市湖泊保护总体规划》，市环保局编制了《石首市水环境功能区划》，市水产局编制了《石首市国有湖泊渔业开发利用保护规划（2016—2020年）》，市畜牧局制定了《石首市畜禽养殖三区功能划分管理办法》，市林业局编制了《石首市湿地保护规划2015—2030》。二是加大宣传力度。通过电视、广播、网络等各种媒体，大力宣传《湖北省湖泊保护条例》《环境保护法》，进一步增强广大干部群众的法律意识和湖泊保护意识，营造全社会爱湖护湖的氛围。三是实施湖泊勘界定桩。立足湖泊面积稳定、稳中有增的目标，根据湖泊边际现状对全市44个湖泊进行了勘界，埋设湖泊界桩1501个。四是实施拆坝和退垸（田）还湖。《三年行动方案》拆坝还湖目标是1650亩，已完成1804.5亩，超计划9.4%。实施久合垸乡獾皮湖退田还湖工程和小河口镇郑家湖退垸还湖工程，新增名录外湖泊2个，增加湖泊面积2800亩。五是建立水质监测档案。制定了水质监测方案，明确了监测范围、时间和频次以及监测单位，并将水质监测结果分送给市“四大家”领导和涉湖管理单位。2015年以来，共完成湖泊水质专报10期，发水质监测函78期。六是实施河湖连通。将民建河与上津湖水系实行连通，提高民建河与城区的排涝标准。

3、取消承包，恢复生态。市政府先后出台了《石首市湖泊保护承包经营实施方案》《关于加强湖泊收回承包经营权后管理工作的实施意见》文件，明确了湖泊收回承包经营权后，要实行人放天养、清水养殖。同时，以抓好国营大型湖泊退出承包经营为突破，促进整体工作推进。截止目前，全市44个湖泊已有39个退出承包经营，市乡两级政府共耗资2590万元（市水产局1460万元，东升镇260万元，桃花山镇450万元，小河口镇150万元，团山寺镇250万元，南口镇20万元），还有5个湖泊没有收回承包经营权（市水产局的黄莲湖、显阳湖，桃花山镇的三菱湖，东升镇的鸭子湖，高基庙镇的破湖）。在收回湖泊承包经营权的同时，加大湖泊生态保护：市环保局对全市44个湖泊定期开展水质监测，并对水质指标进行分析。市水产局规定每年5月为国有湖泊禁渔期，在上津湖、中湖、箢子湖、白莲湖开展生态修复工程，累计栽种水草3000余亩，投放底栖动物（螺、蚌）10吨。市畜牧局针对沿湖92家粪污治理设施设备不全和无污染处理设施的规模养殖场，逐一下达整改意见，督促整改落实。市农业局大力推广绿色植保技术，减少农药施用量；大力推动农村清洁生产，综合利用生产生活废弃物。市住建局开展了对城区湖泊山底湖、蔡家潭、廖家渊综合治理，实施了底泥清淤、雨污分流。市城管局开展了对陈家湖的水体治理。市林业局开展了湖泊湿地生态保护与修复以及绿色示范乡村建设，完成还湖水土保持林、水源涵养林11000亩。石首经济开发区加强了入园项目环保把关，启动了金平工业园区污水管网建设。

4、加强巡查，依法打击。制定了湖泊巡查制度，明确了巡查主体和巡查职责，加大了巡查力度，确保巡查全方位、无死角。通过巡查，处理、制止湖泊拦坝切块15起，清退围挽面积30亩，清除土坝325米，查处拦湖切块、破坏湖泊形态案件4件。同时，加大了破坏湖泊保护违法行为的查处力度。三年来，市水产局与水利局联合执法，制止上津湖、白莲湖、中湖等非法围挽湖泊事件7起；处置上津湖、东升两湖村二组涉嫌围挽湖泊案件2起；查处天星湖、上津湖、鸭子湖、黄家拐湖投肥养鱼案件4起。市环保局查处秦克湖违法网箱养殖1起，并处以罚款2万元；查处湖北鑫盛农牧发展有限公司（春风种猪场）将猪粪直接排放到鸭子湖的违法行为1起，责令该公司停止生产并处以罚款5万元；查处高陵镇养鸡场非法向沟渠排污的行为2起，分别给予罚款2万元，并将当事人移送公安机关拘留5日。

二、存在的问题

（一）对湖泊保护的认识还有待提高。虽然各级政府及有关部门对湖泊保护工作的思想认识有所提高，以牺牲环境为代价换取经济利益的思想减少了，但是离全面退出湖泊承包经营，真正实施“人放天养、清水养殖”、恢复湖泊生态环境还有较大的差距。按照《三年行动方案》目标，Ⅲ类及以上水质湖泊个数超过总数的30%，达到14个，而根据2015年、2016年、2017年的水质监测结果，湖泊水质与三年行动的目标还存在差距，切实感受湖泊水质改善来之不易。

（二）湖泊水体污染的问题仍然较多。我市虽然全面终止湖泊发包承包、收回湖泊经营权，水质有了明显改善，但是与《三年行动方案》湖泊保护水质目标还有较大差距，污染的问题依然较多：一是面源污染仍然严重。突出表现在：农业面源污染难以控制，农药、有机肥的使用量大、残留量高；生产生活垃圾和废水随意丢弃、排放，垃圾、污水汇入湖泊导致水体污染。二是畜禽养殖污染依然存在。近几年来，尽管市畜牧部门在畜禽养殖污染方面做了大量的工作，沿湖养殖场的环境也得到了较大的改善，但是养殖污染仍然是湖泊水体的重大污染源，综合治理的水平也还有待提高。比如：畜禽粪污收集处理设施设备改造升级的问题、养殖场沿湖建池遇到大雨直接漫溢入湖的问题、养殖业主将粪污偷排到湖泊中的问题等等。三是生活污水和工业废水达标排放解决不到位。由于金平工业园区污水处理厂建设滞后，城东污水处理厂、乡镇污水处理厂建设迟缓，工业废水、生活污水汇入河湖，从而不同程度的影响湖泊水质。

（三）违法打击力度有待加大。由于湖泊保护工作涉及到多个单位及多个属地乡镇，管理职责重叠交叉，权责不清，责任不明，出现问题似乎谁都可以管，谁也管不了，加之有关部门、涉湖乡镇之间思想认识不统一，在打击损害湖泊保护的行动中，部门配合不力、上下联动不够，联合执法不到位，没有形成合力。一是打击难度加大。有的养殖业主投肥（粪）养鱼由明投为暗投，由明排为暗排，隐蔽偷投（排）现象时有发生；有的湖泊管理涉及到周边县市，管辖权限又达不到，违法打击存在一定的难度。二是违法成本低。由于偷投（排）取证难度大，违法处罚成本低，管辖范围、处罚条款与收益又相差甚远，有的养殖业主为追求利益最大化而不惜铤而走险。三是执法力量薄弱。有的部门思想认识不统一，各自为政、单独执法的现象比较突出；有的执法部门不作为，加之没有专业的综合执法机构，执法没有形成合力，综合打击乏力。

（四）湖泊后续管理难度大。我市已有39个湖泊全面收回经营权，实行人放天养，但是收回后的湖泊后续管理不够规范，管理难度大。有的乡镇还在以收取的承包费改为资源使用费，或者委托他人管理，存在搞变通、“换汤不换药”等不正确态度；有的国营渔场由于收入减少，加之人员包袱重，运行成本压力大，管理上存在一定的难度。据调查反映，国营湖泊的管理比乡镇管理的湖泊相对要规范，管理的力度、处罚的措施都要大一些。

三、今后工作的建议

（一）进一步提高认识，尽快出台新一轮活动方案。湖泊保护是一项长期性的工作，要坚持长抓不懈。市政府要尽快制定出台新一轮湖泊保护行动方案，确保工作的连续性。要牢固树立“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”“不搞大开发，共抓大保护”的工作思路，持续改善水环境质量，巩固湖泊水体治理成果。同时，要采取多种形式加大对《湖北省湖泊保护条例》《环境保护法》的宣传，进一步提高湖泊保护工作重要性的认识，大力营造爱湖、护湖、亲湖的氛围，形成人人都来爱湖、护湖的监督机制。

（二）加强部门联动，压实工作责任。为加强湖泊保护与管理，建议市政府成立专门督察机构，按照“保护优先、科学规划、综合治理、永续利用”的保护原则，努力实现保面（容）积、保水质、保功能、保生态、保可持续利用的“五保”工作目标。要认真落实湖泊权属部门和乡镇办区的湖泊保护主体责任，加强湖泊监督管理；湖泊保护各成员单位和涉湖乡镇要切实履行职责，共同做好湖泊保护工作；市、乡镇、村组要实行上下联动，形成合力，确保湖泊保护工作得到全面落实。湖泊收回承包经营权后必须实行集体经营管理，不得委托个人或私营企业管理，不能搞变相承包和股份制。同时，要切实落实市委、市政府全面收回湖泊承包经营权的重大决策部署，加大对未收回湖泊承包经营权的收回力度，确保全市44个湖泊全部全面收回承包经营权，确保湖泊保护与管理全市一盘棋。

（三）恢复湖泊生态，切实减少污染源。市政府要严格按照湖泊收回承包经营权后管理工作的实施意见，加大对湖泊保护与管理的考核结账，确保到2020年，全市湖泊面积增加1%以上；Ⅲ类及以上水质湖泊个数达到20个。一是要加大河湖连通、湖湖连通工程建设力度，确保湖泊水质持续好转。二是要严格执行畜禽养殖“三区”管理办法，坚决关停污染湖泊的沿湖养殖场；同时，要加大对畜禽粪污处理设施设备的改造升级，有针对性地研究减排责任机制，压实养殖业主的环保责任，切实减少污染源。三是要在湖泊水域种植水生植物，实施湖泊生态修复。四是要加快金平工业园区污水处理厂、城东污水处理厂和乡镇污水处理厂建设，确保污水达标排放。五是要实施城区新建道路雨污分流，对重点区域实行工程截污，改善城区水环境质量。六是要继续实施测土配方施肥、推广种植绿肥、回收农药包装废弃物、实行秸杆腐熟还田、发展养殖小区小型沼气池建设，指导农业生产者科学使用化肥、农药等，防止农业面源造成水体污染。

（四）加强湖泊管理，加大执法力度。湖泊保护各成员单位要认真履行法定职责，依法行政，依法管理，严格执法。环保执法要以环保局为主，各执法单位执法既要明确各自职责，又要密切配合，加大对破坏湖泊保护违法行为的打击力度。要建立能分能合的执法机制，分则各司其职，常态监管；合则形成拳头，重点打击，从而使湖泊保护长期处于严格依法管理的高压态势之下。要注重案件查处和公开曝光相结合，达到查处一起、教育一片的效果。

以上报告，请予审议。